April 23, 2018

MEMBANGKITKAN KEMBALI SEKTOR KEHUTANAN: PENGEMBANGAN HUTAN TANAMAN

Sebagai bagian dari upaya mengatasi persoalan kemiskinan dan pengangguran, pemerintah antara lain menetapkan program Revitalisasi Pertanian, Perikanan dan Kehutanan (RPPK). Departemen Kehutanan menindaklanjuti program ini dengan menggariskan tiga pular utama, yaitu: (a) percepatan pembangunan hutan tanaman industri, (b) pengembangan hasil hutan non-kayu, dan (c) pengembangan jasa lingkungan.


Secara konseptual, sebenarnya RPPK dapat menjadi program andalan pemerintah untuk secara struktural dan dalam waktu relatif singkat dapat menurunkan tingkat kemiskinan dan pengangguran. Hanya memang, di sektor kehutanan, konsep ini akan lebih signifikan dampaknya kalau tidak hanya mengandalkan hutan tanaman industri saja. Pembangunan hutan tanaman rakyat, baik melalui reforestasi maupun aforestasi, baik dalam bentuk agroforestry maupun bentuk lain seperti hutan monokultur, diyakini mampu lebih luas menjangkau kantung-kantung kemiskinan dan pengangguran.  Karena itu, saya menyarankan agar pembangunan hutan tanaman rakyat dapat dijadikan salah satu pilar utama RPPK sektor kehutanan.

Dalam implementasinya, RPPK ternyata mengalami banyak hambatan sehingga hasilnya belum semaksimal yang diharapkan. Setidaknya ada tiga kelompok hambatan terbesar, yaitu (a) legislasi, kelembagaan dan kebijakan, (b) lingkungan usaha termasuk di antaranya kepastian hukum, perpajakan, dan keamanan sosial, (d) permasalahan finansial, baik pembiayaan, rasio harga dan biaya maupun mitigasi risiko.

Sebelum mengelaborasi lebih lanjut permasalahan di atas, ada baiknya saya menguraikan terlebih dahulu potret pengangguran di Indonesia. Permasalahan kemiskinan sebenarnya bersumber terutama dari ketidakmampuan perekonomian menyediakan lapangan kerja yang layak, dalam arti antara lain memberikan penghasilan di atas garis kemiskinan, kepada kelompok-kelompok marjinal. Karena itu saya berkeyakinan, program-program ad hoc seperti Bantuan Langsung Tunai, baik bersyarat maupun tidak, bukanlah program yang efektif mengatasi kemiskinan. Program seperti ini hanya seperti obat penurun demam, yang tidak mengatasi sumber penyakit yang sebenarnya.

Oleh sebab itu, karena kemiskinan banyak berakar dari kelangkaan (kekurangan) pekerjaan yang layak, solusi untuk mengatasi kemiskinan secara struktural adalah penyediaan lapangan pekerjaan yang layak bagi masyarakat. Pertumbuhan ekonomi harus diarahkan untuk menciptakan lapangan kerja sebanyak-banyaknya, bukan untuk pertumbuhan per se.

I    POTRET PENGANGGURAN

Tim ekonomi pemerintah tampaknya ingin masyarakat yakin bahwa perekonomian sudah berada pada jalur yang benar. Pertumbuhan 2005 mencapai 5,60% berdasarkan harga konstan tahun 2000, naik dari 5,05% tahun 2004. Nilai tukar rupiah, inflasi, suku bunga, dan indeks pasar modal dirasa membaik. Bahkan, pidato kenegaraan Presiden mengandung klaim penurunan tingkat kemiskinan dan pengangguran.

Namun masyarakat justru merasakan hal yang sebaliknya dari klaim pemerintah, Hidup makin susah, harga-harga barang semakin mahal, dan mencari pekerjaan semakin sulit. Fakta tentang kemiskinan sudah banyak diungkap. Lalu bagaimana dengan pengangguran?

Mari kita lihat data dari Survey Angkatan Kerja Nasional (SAKERNAS), yang setiap tahun dilakukan Badan Pusat Statistik (BPS). Pada tahun 2006, Sakernas mencakup 33 provinsi, dengan jumlah sampel 68.800 rumah tangga. Hasil survey disajikan BPS dalam buku “Keadaan Angkatan Kerja di Indonesia”.

Namun sayangnya, lagi-lagi statistik ini diwarnai akrobat data. Biasanya, Sakernas dilakukan pada bulan Agustus. Namun mulai tahun 2005, dia dilakukan pada Februari dan November. Kita tahu, panen raya umumnya dimulai bulan Februari dan musim tanam mulai bulan November. Saat itu sektor pertanian banyak menyerap tenaga kerja secara musiman. Jadi, angka pengangguran berkurang cukup besar, namun sifatnya musiman.

Selang waktunya pun aneh karena berinterval 8 dan 4 bulan. Semestinya, selang waktu dibagi proporsional sesuai jumlah survey. Jadi kalau survey-nya 2 kali setahun, intervalnya adalah 6 bulan. Karena itu, seharusnya survey diadakan pada bulan Februari dan Agustus, atau November dan Mei.

Meski sudah akrobat data, hasil Sakernas tetap tidak bisa menutupi fakta suramnya kondisi penyediaan lapangan kerja. Per Februari 2006, jumlah angkatan kerja di Indonesia 106,28 juta, dari 159,26 juta penduduk usia kerja (> 15 tahun). Jadi Tingkat Partisipasi Angkatan Kerja (TPAK)-nya 66,7%, terendah dibandingkan tahun sebelumnya. Yaitu TPAK sekitar 67-68% selama 2002-2004 dan 68,0% per Februari 2005.

Jumlah angkatan kerja pun hanya naik 479 ribu orang selama Februari 2005-Februari 2006. Ini jauh lebih rendah dari kenaikan sebesar 1,97 juta selama Agustus 2002-Agustus 2003, dan 1,22 juta pada periode setahun berikutnya. 

Rendahnya pertambahan angkatan kerja dan TPAK menunjukkan semakin banyaknya penduduk usia kerja yang masih sekolah, mengurus rumah tangga, atau kegiatan lainnya. Di dalamnya termasuk korban Pemutusan Hubungan Kerja (PHK), lulusan baru, dan orang yang menyerah mencari kerja, yang karena sulitnya mendapat kerja, mereka kembali bersekolah, mengurus rumah tangga, atau kegiatan lain yang tidak jelas.

Seandainya kelompok ini tetap “mencari pekerjaan”, jumlah pengangguran terbuka akan meningkat drastis. Dari data Agustus 2002-Februari 2006, bukan tidak mungkin jumlah kelompok ini mencapai 740 ribu hingga 1,5 juta orang. Jika benar demikian, jumlah pengangguran per Februari 2006 berubah menjadi 11,8-12,6 juta orang, atau 11,14%-11,85%. Jauh di atas angka resmi BPS 10,4%.

Potret yang lebih memprihatinkan terlihat dari bagaimana pertumbuhan ekonomi menciptakan lapangan kerja (Tabel 1). Dalam tabel ini, saya melakukan ekstrapolasi terhadap angka pertumbuhan dan Produk Domestik Bruto tahunan dan kuartalan, karena intervalnya berbeda dengan Sakernas.

Ternyata, penciptaan lapangan kerja netto merosot sangat drastis jika dibandingkan Agustus 2002, 2003 dan 2004.  Pada Agustus 2002-2003, setiap satu persen pertumbuhan ekonomi menghasilkan lapangan kerja netto sekitar 250 ribu orang. Setahun berikutnya, kondisi ini merosot menjadi 180 ribu. Pada periode Februari 2005-2006, rasio tersebut terjun bebas menjadi 40 ribu-an.

Kenapa demikian? Untuk kurun waktu 2005-2006, penyebab utamanya adalah kenaikan harga bahan bakar minyak yang jauh di atas daya tahan perekonomian. Terbukti sekarang, daya beli masyarakat anjlok dan banyak sektor industri yang mengalami kontraksi. Indeks produksi industri padat karya seperti tekstil, pakaian jadi, kulit, perkayuan, dan barang dari logam kecuali mesin, misalnya, turun cukup besar. 

Ini berarti kualitas pertumbuhan memang sangat merosot. Pertumbuhan banyak disumbangkan oleh sektor padat modal dan non-tradable. Dugaan saya, sektor perdagangan barang konsumsi impor pun ikut tumbuh.

Sebenarnya potret buram di atas sudah terjadi sejak 1999. Selama periode 1999-2005 jumlah pengangguran naik 978 ribu per tahun!  Karena buruknya kualitas pertumbuhan, kita tidak bisa menyalahkan rendahnya pertumbuhan sebagai penyebab utamanya.

Akar dari permasalahan di atas adalah karena hingga detik ini Indonesia tunduk mengikuti Konsensus Washington. Enerji dihabiskan untuk  stabilisasi makro dan keuangan, liberalisasi dan privatisasi tanpa memperhatikan dampak negatif sosialnya. Akibatnya, pertumbuhan ekonomi hanya dinikmati oleh segelintir elit saja, baik elit pasar, birokrasi maupun politik.

II    REVITALISASI SEKTOR KEHUTANAN

Sektor kehutanan sebenarnya dapat berperan sebagai salah satu lokomotif pertumbuhan yang berkualitas, yang mempunyai rasio penciptaan lapangan kerja yang tinggi untuk setiap satu persen pertumbuhan. Sebelum krisis, nilai aset dari usaha sektor kehutanan diperkirakan mencapai US$ 28 milyar, dan menyumbangkan sekitar 20% dari Produk Domestik Bruto.

Sektor kehutanan mampu menciptakan lapangan kerja langsung sebesar sekitar 2,35 juta, ditambah lapangan kerja tidak langsung 1,5 juta. Jumlah penduduk yang tergantung kepada sektor kehutanan, baik langsung maupun tidak, mencapai lebih dari 16 juta jiwa.

Dari sisi stabilisasi makro, sektor kehutanan pernah menjadi salah satu andalan pemasukan devisa (in flow) dalam neraca pembayaran. Kontribusinya mencapai US$ 8-9 milyar, jauh di atas in flow dari utang CGI yang sebesar US$ 3-4 milyar. Dari sisi pembangunan sektoral, kehutanan dan industri hasil hutan mempunyai tingkat keterkaitan sektoral yang tinggi, dengan multiplier output, lapangan kerja dan pendapatan yang di atas rata-rata sektoral. Di sini, sektor kehutanan dan industri hasil hutan hanya kalah dari tekstil, garmen dan industri ban.

Itu semua adalah gambaran sebelum krisis dan pada tahun-tahun pertama pemulihan. Kondisi yang dihadapi sekarang sudah jauh berbeda. Krisis ekonomi membuat banyak perusahaan industri hasil hutan mengalami krisis utang yang serius. Sebagian dari perusahaan-perusahaan tersebut sudah mulai bangkit kembali, terutama industri pulp dan kertas yang berbasis hutan tanaman industri. Namun industri perkayuan, terutama pengolahan kayu keras, masih mengalami kecenderungan kontraktif yang akut.

Sumber permasalahan utama bukan lagi terletak pada faktor-faktor moneter, tapi lebih merupakan permasalahan internal sektor kehutanan. Yaitu, semakin merosotnya stok hutan, sehingga jatuh di bawah ambang lestari yang bisa dimanfaatkan untuk mendukung industri hasil hutan. Over-eksploitasi di masa lalau melalui rejim HPH, dan rusaknya tatanan hukum dan keamanan di daerah sekitar hutan pada era reformasi dan otonomi daerah, membuat hutan sebagai sumber daya menjadi korban dari over-eksploitasi yang lebih besar lagi.

Sebagaimana terlihat pada Gambar 1 dan 2 berikut, anjloknya stok hutan telah membuat jatah tebangan dan indeks produksi industri turun drastis.

Gambar 1


Gambar 2

Dengan menggunakan tahun 1993 sebagai tahun basis, indeks produksi industri perkayuan pun terlihat masih belum pulih. Hanya industri bubur kertas dan kertas yang menunjukkan indeks di atas 125-140, yang berarti tingkat produksinya sekitar 25-40% di atas produksi tahun dasar 1993. Indeks produksi industri furnitur terlihat anjlok drastis dari 100-140 menjadi sekitar 40 pada tahun 2004. Sementara industri kayu olahan agak sedikit naik, namun tetap di bawah 80.

Karena BPS mengubah tahun dasar dari 1993 menjadi 2000, maka dalam statistik Indikator Ekonomi versi terbaru, fakta bahwa indeks produksi masih di bawah tahun 1993 menjadi hilang. Ini karena tingkat produksi tahun 2000 yang dijadikan dasar. Sehingga, pada tahun berikutnya terlihat indeksnya di atas 100. Namun, tetap saja tren kemerosotan masih terlihat pada industri bubur kertas dan kertas pada tahun 2005-2006, dan industri perkayuan. Sementara industri furnitur terlihat mulai bangkit secara cukup signifikan.

Karena ketiga industri tersebut bersifat padat karya dengan keterkaitan sektoral dan multiplier lapangan kerja yang tinggi, tampak jelas bahwa kemerosotan industri di atas merupakan salah satu kontributor yang cukup besar dari menurunnya kualitas pertumbuhan ekonomi Indonesia.

Tabel 1

Gambar 3

Gambaran yang lebih memprihatinkan terlihat dari sisi penanaman modal, baik Penanaman Modal Asing (PMA) maupun Penanaman Modal Dalam Negeri (PMDN). Selama periode 2000-2005, PMDN terlihat menurun hingga 2002, lalu bangkit hingga mencapai Rp 889,9 milyar pada tahun 2004 (Gambar 3). Namun pada tahun 2005, PMDN “terjun bebas” ke level di bawah Rp 200 milyar. Tampaknya PMDN industri perkayuan pun menjadi salah sati korban dari kenaikan harga BBM yang berlebihan pada tahun 2005.

Situasi PMD pun tidak jauh berbeda. Memang pada tahun 2005 terlihat ada peningkatan, namun ini karena PMA tahun 2004 mencapai titik nadir. Yang perlu dicatat, PMA belum berhasil menembus “benchmark” US$ 200 juta, sementara PMDN juga tidak menembus Rp 1 triliun.

Tabel 2

Dari sisi penerimaan devisa bagi neraca pembayaran, industri perkayuan juga cenderung merosot (Tabel 2). Nilai ekspor anjlok dari US$ 3,6 milyar (2000) menjadi hanya US$ 3,1 milyar (2005). Kemerosotan terbesar disumbangkan oleh industri kayu lapis, yang turun sekitar US$ 600 juta dan industri kayu gergajian (sekitar US$ 50 juta). Kontribusi ekspor industri perkayuan terhadap ekspor hasil industri Indonesia pun anjlok dari 8,5%-8,9% tahun 2000-2001 menjadi hanya 5,6% pada tahun 2005.

Gambaran suram di atas menunjukkan:

1.    Industri hasil hutan masih dalam kondisi yang memprihatinkan, baik dari sisi indeks produksi, penanaman modal maupun peranan ekspornya. Karena sifatnya yang cenderung padat karya, kemerosotan industri ini ikut menjelaskan mengapa Indonesia memiliki kualitas pertumbuhan yang buruk, yang ditandai dengan anjloknya penyediaan lapangan kerja untuk setiap satu persen pertumbuhan.
2.    Persoalan utama industri hasil hutan pada saat ini adalah merosotnya stok hutan, yang kemudian menimbulkan kesulitan bahan baku kayu. Namun demikian, kondisi tahun 2005 menunjukkan bahwa industri ini amat sangat rentan terhadap gejolak (shocks) ekonomi seperti kenaikan harga BBM.

Oleh sebab itu, implementasi RPPK semestinya mempunyai dua arah strategis utama, yaitu:
a.    Memulihkan kembali stok hutan
b.    Membangun resistensi (daya tahan) industri terhadap gejolak ekonomi,
dengan target memulihkan kembali indeks produksi, penanaman modal, ekspor, daya serap tenaga kerja dan peranan dalam pertumbuhan ekonomi. 


III    PENGEMBANGAN HUTAN TANAMAN

Pemulihan stok hutan (dan pada gilirannya stok kayu) harus dilakukan melalui reforestasi, atau pemulihan kembali hutan, dan aforestasi, atau pengembangan hutan.  Ini diwujudkan melalui pengembangan hutan tanaman, yang per definisi adalah “artificially established forest through afforestation or reforestation with one or very few introduced or indigenous species, either by planting or direct seedling, characterised by even age classes and regular spacing”.

Indonesia sebenarnya relatif ketinggalan di dalam pengembangan hutan tanaman dalam skala besar. Akibatnya, hingga sekitar dekade 2000-an, sumber kayu Indonesia masih di atas 90% berasal dari hutan alam. Bahkan dengan adanya pembalakan liar, meskipun jatah tebangan sudah diturunkan secara drastis, konsumsi kayu dari hutan alam diduga justru semakin tinggi. Meskipun sulit diverifikasi, banyak pihak yang memperkirakan konsumsi kayu gelondongan riil mencapai 42 juta m3 (2004), bahkan naik menjadi 63 jtua m3 (2005). 

Hal ini sangat kontras dengan berbagai negara lain yang memiliki stok hutan tinggi sepreti Brazil. Di negara ini, pada tahun 1995 saja proporsi supply kayu dari hutan tanaman sudah mencapai 60% dari total supply kayunya. Artinya, meskipun stok hutan alam Brazil jauh di atas Indonesia, namun Brazil telah mengembangkan diversifikasi sumber kayu melalui hutan alam.

Negara-negara maju seperti Selandia Baru memperoleh 93% supply kayunya dari hutan tanaman. Sementara itu Argentina sekitar 60%, Chile (95%), Zambia dan Zimbwabwe (50%).

Luas hutan tanaman per tahun 2000 diperkirakan oleh FAO mencapai 187 juta hektar, di mana 62%-nya terletak di Asia. Berdasarkan perkiraan ITTO, pada tahun 2010 total supply kayu dari hutan tanaman diperkirakan naik 60% menjadi 650 juta m3/tahun. Dengan tren seperti ini, diperkirakan pada tahun 2050 dunia akan membutuhkan tambahan hutan tanaman seluas 66-101 juta hektar.

Perkembangan paling impresif ditunjukkan oleh China, India dan Jepang di kawasan Asia, dan negara-negara Skandinavia seperti Finlandia (Iskandar, et al, 2003). China mampu membangun sekitar 5,3 juta hektar hutan tanaman per tahun, sementara India 600-700 ribu hektar/tahun.

CHINA

Kunci keberhasilan hutan tanaman di China adalah (Iskandar, et al, 2003):
kemauan politik yang kuat dari pemerintah, ditopang oleh peraturan perundang-undangan yang berlaku benar-benar efektif, dengan dukungan dana dan sumber daya manusia yang memadai.  

Kemauan politik ini direalisasikan dalam bentuk: (i)  master plan hutan tanaman yang berlaku beberapa dekaded ke depan, (ii) produk-produk hukum yang mendorong pengembangan hutan tanaman dan perlindungan areal hutan, (iii) perbaikan tata pemerintahan sektor kehutanan, (iv) keterlibatan masyarakat, antara lain dengan penghutanan kembali 4 juta hektar lahan masyarakat dan penanaman 2,3 milyar batang pohon secara massal oleh masyarakat, dan (v) dukungan pendanaan dari APBN, tabungan masyarakat, dan sumber lain.

FINLANDIA 

Berbeda dengan China yang membangun hutan tanaman dengan pendekatan publik, Finlandia sebagaimana layaknya negara maju, mengandalkan swasta. Namun berbeda dengan Indonesia yang mengandalkan swasta besar, Finlandia lebih mengembangkan “hutan keluarga” (family forest). Luas hutan di Finlandia mencapai 21,9 juta hektar, di mana sekitar 60-75% nya dimiliki swasta. Dari hutan yang dimiliki swasta tersebut, terdapat sekitar 400 ribu family forest.

Berkembangnya hutan keluarga tersebut tidak lepas dari peraturan perundang-undangan yang membuat hutan keluarga layak menjadi sumber penghidupan bagi masyarakat. Ini meliputi peraturan perundang-undangan tentang tata ruang, manajemen hutan, perdagangan kayu hingga perpajakan.


SELANDIA BARU

Selandia Baru memiliki rute yang sedikit berbeda dengan Finlandia. Di Finlandia, areal hutan memang sudah sejak lama menjadi milik masyarakat. Jadi tidak diperlukan redistribusi lahan secara besar-besaran.

Di Selandia Baru, sejalan dengan gelombang privatisasi yang melanda dunia sejak naiknya Margaret Thatcher pada akhir 1970-an, yang dilakukan adalah korporatisasi dan privatisasi besar-besaran terhadap lahan hutan mulai tahun 1984. Korporatisasi dilaksanakan melalui pengalihan hutan yang tadinya dikelola oleh pemerintah kepada sebuah BUMN. Privatisasi dijalankan dengan menjual lahan hutan milik pemerintah kepada swasta domestik.

Dengan agenda radikal tersebut, pemerintah hanya berkonsentrasi di bidang regulasi, pengawasan, riset dan perlindungan hutan. Penanaman hutan diserahkan sepenuhnya kepada mekanisme pasar.

IV    SEBUAH PROPOSAL

Sebagaimana diuraikan sebelumnya, RPPK minimal perlu mengandung dua arah strategis: (a) memulihkan stok hutan, dan (b) membangun daya tahan industri terhadap economic shocks. Fokus tulisan ini adalah pemulihan stok hutan melalui hutan tanaman.

Model yang relatif cocok untuk Indonesia adalah kombinasi antara model China dan Finlandia, dalam arti ada investasi publik besar-besaran, yang dikombinasikan dengan investasi swasta, terutama keluarga (rumah tangga). Untuk itu ada beberapa butir yang penting dilaksanakan:

1.    Adanya kemauan politik yang kuat dari pemerintah untuk memulihkan stok hutan. Kemauan politik ini tidak bisa hanya dari Departemen Kehutanan, tapi harus dari seluruh lapisan pemerintah, mulai dari Presiden hingga jajaran birokrasi.
2.    Disusunnya sebuah master plan yang disepakati bersama oleh kalangan eksekutif, legislatif, yudikatif, lembaga negara lain seperti BPK dan masyarakat sipil mengenai pengembangan hutan tanaman. Master plan ini berlaku 15-20 tahun ke depan. Dengan adanya kesepakatan ini, diharapkan dapat dicegah ekses-ekses negatif seperti penanganan korupsi yang melebih kadar hukum yang semestinya, yang kemudian justru merusak pengembangan hutan tanaman. Butir-butir master plan dapat memasukkan konsep yang pernah disusun oleh Mantan Menteri Kehutanan Djamaludin Suryohadikusumo yang mengusulkan target penanaman minimal 250 ribu hektar per tahun. Target dan detil lainnya perlu dibahas lebih lanjut.
3.    Pengembangan hutan tanaman harus meliputi dua komponen sekaligus, yaitu hutan tanaman industri dan hutan keluarga. Hutan tanaman ini tidak merupakan konversi dari hutan alam.
4.    Perlu segera disusun Peraturan Pemerintah turunan dari UU tentang Kehutanan, yang memuat setidaknya: (a) insentif bagi hutan tanaman industri, (b) pengembangan lembaga pembiayaan hutan tanaman, (c) pengembangan hutan keluarga. Salah satu bentuk insentif ini adalah dalam hal perpajakan. Di Brazil, perusahaan kehutanan diperkenankan mengalokasikan 50% dari kewajiban pajaknya untuk menanam hutan, baik secara korporat maupun oleh keluarga/rakyat.
5.    Pengembangan skema reinvestasi bagi hutan tanaman. Butir-butir skema re-investasi ini disajikan dalam lampiran berikut.

(Makalah disampaikan dalam roundtable discussion “Membangkitkan Kembali dan Meningkatkan Peluang Kerja Sektor Kehutanan dalam rangka Ketahanan Nasional, Lemhanas, 11 September 2006)