October 16, 2018

PENGAWASAN TERPADU JASA KEUANGAN DI INDONESIA

(Oleh. Dr. Dradjad H. Wibowo. Tulisan ini pernah dipublikasikan dalam Bisnis dan Ekonomi Politik, Vol.5(1), April 2002, Hal. 49-54)

Ada tiga kesalahan besar yang selalu kita ulangi dalam merancang undang-undang dan/atau kebijakan yang mempunyai implikasi ekonomi luas. Pertama, rancangan tersebut seringkali diwarnai konflik kepentingan dan/atau kepentingan ekonomi-politik jangka pendek. Kedua, kegagalan dalam merumuskan disain dan detil yang memadai, dan dalam mengantisipasi dampak negatif kebijakan. Ketiga, kegagalan dalam melakukan sinkronisasi baik antar undang-undang, kebijakan maupun antar lembaga negara terkait.

 

Undang-Undang nomor 22/1999 merupakan salah satu contohnya. Kepentingan politik untuk memuaskan desakan otonomi daerah, ditambah disain yang jauh dari memadai, kegagalan sinkronisasi dengan undang-undang lain, dan kegagalan koordinasi antara pusat-daerah maupun antar daerah, membuat undang-undang ini berdampak sangat negatif. Misalnya, dalam bentuk peningkatan ketidakpastian usaha, resiko negara (country risk) dan kerusakan sumberdaya alam. UU no. 23/1999 tentang Bank Indonesia dan RUU Surat Utang Negara adalah contoh lainnya.

Kesalahan yang sama tampaknya terulang dalam pengajuan RUU Otoritas Jasa Keuangan (OJK) yang mengatur pengawasan jasa keuangan.  Sesuai UU 23/1999 pasal 34 ayat 2, Lembaga Pengawas Jasa Keuangan (LPJK), atau OJK, harus terbentuk paling lambat 31 Desember 2002. Selama tiga tahun, wacana LPJK dibiarkan ”tidur”, dan tiba-tiba diangkat pada Maret 2002 karena waktunya sudah mepet. Padahal, penulis sejak awal 2000 telah mengingatkan perlunya LPJK disiapkan secara matang, dengan waktu yang cukup.

Alasannya, LPJK mencerminkan sebuah sistem pengawasan jasa keuangan yang terpadu. Keterpaduan tersebut dibutuhkan karena resiko sistemik yang terintegrasi antara sub-sub sektor jasa keuangan, mulai dari perbankan, pasar modal, asuransi hingga ke koperasi simpan pinjam dan multi-level marketing keuangan, dianggap terlalu besar.  Apabila resiko sistemik ini ditangani oleh instansi yang terpisah, kelemahan koordinasi antar instansi dikhawatirkan dapat menghambat pengambilan tindakan yang tepat sasaran dan tepat waktu.

Pengalaman negara lain, di Jepang misalnya, sub-sektor perbankan mengalami krisis yang cukup berat sebagai akibat kredit macet pada sub-sektor credit union (jusens), yang bersumber dari tingginya resiko kredit perumahan.  Oleh sebab itu, sebagai bagian dari restrukturisasi sektor keuangan, Jepang membentuk Financial Supervisory Agency (FSA), yang mengintegrasikan pengawasan perbankan, credit union dan sub-sektor keuangan lainnya.

Berdasarkan pengalaman di negara lain, misalnya Inggris, Jepang, Kanada dan Swedia, diperlukan waktu transisi yang cukup lama untuk mempersiapkan pengintegrasian kelembagaan dan sistem pengawasan ke dalam LPJK.

Karena itu, semestinya RUU OJK sudah dibahas sejak tahun 2000, bukan dengan tergesa-gesa seperti sekarang.  Apalagi, ketergesa-gesaan tersebut hanya ingin IMF puas, dan agar perbankan kembali di bawah kendali eksekutif.  Akibatnya, RUU nya pun sangat lemah dalam detil, dampak negatifnya terlalu besar, belum sinkron dengan UU lain, dan lemah dalam sinkronisasi antar lembaga negara.  Situasi di atas jelas sangat berbahaya bagi stabilitas sektor keuangan.

Australia, misalnya, mengalami dampak negatif dari ketergesa-gesaan. Negara ini memiliki Australian Prudential Regulation Authority (APRA) sejak 1 Juli 1998, hanya satu tahun setelah diusulkan oleh Komisi Wallis.  Untuk sektor perbankan dan asuransi, APRA mentransfer sistem pengawasan dari Reserve Bank of Australia (RBA) dan Insurance and Superannuation Commission (ISC).

Terlepas dari keberhasilan APRA menangani berbagai pelanggaran prinsip prudential, transfer ini ternyata memakan korban. Tahun 2001, tiga tahun setelah APRA berdiri, konglomerat asuransi terbesar kedua di Australia (yaitu grup HIH) bangkrut karena mismanajemen keuangan.  Dalam laporan tahunannya, APRA mengakui kegagalannya dalam mendeteksi dan mencegah kebangkrutan tersebut tidak lepas dari minimnya waktu untuk menuntaskan transfer di atas, termasuk penyempurnaan sistem pengawasannya. Padahal, kinerja APRA tergolong terbaik diantara para LPJK di dunia.

Jadi, semestinya kita mengalokasikan waktu yang lebih panjang untuk mempersiapkan OJK. Jangan hanya mengejar target LoI dengan IMF.

Sistem Politik

Keberhasilan pengawasan jasa keuangan sangat tergantung pada independensi, kredibilitas dan kapabilitas dari lembaga pengawas, serta tingkat koordinasinya dengan otoritas moneter dan keuangan lainnya, terutama bank sentral. Oleh sebab itu, lubang-lubang yang membuka peluang intervensi dari pihak luar, terutama eksekutif, dan/atau mengacaukan koordinasi antar instansi perlu diminimumkan, bahkan dihilangkan.

Dalam konteks ini terdapat fakta yang menarik. Pertama, negara-negara yang menerapkan sistem LPJK umumnya menganut sistem politik parlementer. Contohnya adalah Australia, Denmark, Inggris, jepang, Kanada, Norwegia, dan Swedia. Sementara yang sistemnya presidensiil hanya Korea Selatan. Di Amerika serikat yang presidensiil, pengawasan perbankan masih ditangani oleh The Fed, yang independen dari Presiden.  Sedangkan pengawasan pasar modal, asuransi dan sebagainya ditangani oleh instansi-instansi lain yang independen pula.

Kedua, negara-negara di atas (Kecuali Korsel) sudah memiliki sistem demokrasi dan penegakan hukum yang relatif mapan. Korsel sendiri juga mencatat banyak kemajuan dalam demokratisasi, walaupun belum semapan negara lainnya.

Ketiga, kecuali Korsel, negara-negara di atas tidak mengalami krisis ekonomi yang parah ketika menerapkan sistem LPJK.

Keempat, persoalan independensi dan koordinasi tidak menjadi masalah besar di negara-negara di atas, kecuali Korsel.

Apakah ada kaitan antara fakta-fakta di atas? Sulit menyimpulkannya saat ini. Namun dalam sistem parlementer, dan tradisi demokrasi yang kuat, Perdana Menteri dan kabinet sulit melakukan intervensi terhadap LPJK. Mereka adalah anggota parlemen yang dipilih dalam pemilu, dan setiap saat selalu dicecar oleh kaukus partainya di parlemen serta pihak oposisi. Intervensi terhadap lembaga publik seperti LPJK adalah kesalahan fatal yang bisa menghancurkan karir politik.

Jadi, tidak terlalu masalah apakah LPJK bertanggung jawab kepada parlemen (seperti di Australia), perdana menteri atau menteri. Jepang bahkan sempat mencoba semua sistem. Sebelum berdirinya FSA pada Juni 1998, pengawasan jasa keuangan ada di tangan Menkeu. FSA lalu didirikan dan bertanggung jawab kepada PM Jepang hingga Juni 2000.  Setelah itu, FSA dibawahi oleh Komisi Rekonstruksi Keuangan yang dipimpin langsung oleh PM. Mulai Januari 2001, FSA ditempatkan di bawah kabinet, sementara Menkeu membawahi divisi stabilisasi sistem keuangan.

Namun, kinerja FSA Jepang dianggap belum se-efektif LPJK di negara OECD lainnya. Perbankan Jepang hingga saat ini masih dihantui resiko sistemik yang tinggi, dan penerapan prinsip prudensial belum seketat negara OECD lain, termasuk AS yang tidak mempunyai LPJK.

Di Korea, tradisi demokrasi masih belum sekokoh negara maju lainnya. Financial Supervisory Service (FSS) dipimpin oleh seorang Gubernur, yang juga merangkap Gubernur Komisi Jasa Keuangan. Gubernur bertanggung jawab kepada pemerintah, serta tidak terkait dengan Bank Sentral. Tatanan seperti ini ternyata banyak menimbulkan banyak persoalan independensi dan kerancuan koordinasi dengan otoritas moneter.

Di Australia, APRA bertanggungjawab kepada parlemen (termasuk di dalamnya pihak oposisi). Untuk memudahkan koordinasi, tiga pilar sektor moneter dan keuangan, yaitu Bank Sentral, Menteri Keuangan dan Komisi sekuritas dan Investasi, memiliki wakil yang duduk dalam Dewan (board) APRA. Bahkan, ketua APRA saat ini berasal dari Bank sentral, sementara CEO-nya adalah mantan Deputi Gubernur Bank Sentral yang membawahi pengawasan perbankan.

Sebaliknya, APRA juga mengirim wakil untuk duduk dalam Dewan Sistem Pembayaran, sebuah otoritas di bawah Bank sentral. Gubernur Bank sentral, selain merangkap sebagai Gubernur Dewan Sistem Pembayaran, juga menjadi anggota Dewan APRA.

Secara formal, bank sentral dan APRA mempunyai Memorandum of Understanding (MoU) yang mengatur pertukaran informasi dan langkah-langkah dalam menghadapi sebuah krisis keuangan. Kedua pihak juga membentuk Komite Koordinasi yang diketuai wakil Bank Sentral  dan bertugas menjamin agar koordinasi antara keduanya berlangsung mulus hingga ke tingkat birokrasi paling bawah. Sesekali, staf Bank Sentral ikut dalam kunjungan pengawasan ke lembaga keuangan yang diawasi.

Mekanisme koordinasi diatas masih ditambah dengan adanya Dewan Regulator Keuangan.  Ini adalah sebuah lembaga non-formal yang menjadi wadah diskusi tingkat pimpinan dan beranggotakan enam orang, masing-masing dua dari Bank sentral, APRA dan Komisi Sekuritas dan Investasi.

Dengan disain di atas, didukung oleh tradisi demokrasi dan penegakan hukum yang kuat, APRA menjadi lembaga pengawas yang independen, tapi koordinatif dengan otoritas keuangan moneter lainnya.  Meski begitu, APRA masih kecolongan dengan bangkrutnya grup asuransi HIH.

Indonesia memiliki sistem presidensiil, tradisi demokrasi dan penegakan hukum yang sangat lemah, dan masih terkena krisis. Karena itu, disain kelembagaan LPJK/OJK menjadi sangat krusial.  Masalah nama saja, Depkeu sebagai pengusul RUU OJK enggan mengunakan nama LPJK, padahal UU 23/1999 masih mencantumkan LPJK. Ini karena ada perbedaan cakupan kewenangan antara Lembaga Pengawas dengan Otoritas.

Penempatan OJK di bawah Presiden/Menteri juga menimbulkan persoalan independensi dan koordinasi seperti di Korea.  Kalau model Australia yang dipakai, OJK dapat diatur bertanggung jawab kepada Presiden dan DPR.  Usulan keanggotaan Dewan OJK bisa diajukan oleh Presiden dan/atau (50%+1) Komisi IX atau Sidang Paripurna, tapi pengangkatan dan pemberhentian harus disetujui Presiden dan (50%+1) Sidang Paripurna.  Bisa juga (2/3 anggota +1) DPR diberi hak mengangkat dan memberhentikan anggota Dewan OJK tanpa persetujuan Presiden. Ini semua adalah wacana yang perlu diperdebatkan secara transparan di publik.

Koordinasi dengan Bank Indonesia dan Departemen Keuangan berperan vital di sini. Tampaknya, model koordinasi Australia ini bisa dipertimbangkan untuk diterapkan.

Skala Pengawasan

Dibanding negara-negara lain yang sudah menerapkan LPJK, Indonesia tampaknya menghadapi persoalan skala pengawasan yang jauh lebih berat. Ini karena sangat banyaknya unit lembaga keuangan yang harus diawasi.

Jumlah bank umum saja mencapai 146 buah, termasuk Bank Pembangunan Daerah. Ini masih ditambah 7765 Bank Perkreditan rakyat, sehingga total menjadi 7911 unit.  Belum ditambah perusahaan yang bergerak di bidang pasar modal dan asuransi, yayasan dana pensiun, baik pemerintah maupun perusahaan, ribuan koperasi perkreditan atau koperasi karyawan yang mempunyai unit simpan pinjam, dan lembaga keuangan bukan bank lainnya. Kalau dijumlah, semuanya bisa mencapai puluhan ribu unit.

Bagaimana pula dengan pola-pola multi-level marketing yang melibatkan pengumpulan dana dari nasabah, dan arisan skala besar dimana anggota ditarik dana (ada unsur depository).  Lembaga keuangan bukan bank yang informal seperti ini tidak boleh diremehkan peranannya bagi stabilitas keuangan, khususnya pada tingkat mikro. Tidak sedikit kasus pidana maupun perdata yang melibatkan lembaga seperti ini.

Sebagai perbandingan, LPJK Swedia hanya mengawasi 2500 unit dan Australia 12.248 unit. Dengan skala pengawasan yang jauh lebih besar, apalagi lokasinya sangat tersebar, jelas OJK akan menghadapi persoalan pengawasan yang sangat pelik.  Karena itu persiapannya pun harus matang.

Biaya

Masalah pembiayaan LPJK juga perlu dipertimbangkan.  Apakah akan dibebankan kepada APBN atau diambil dari kontribusi lembaga yang diawasi?

Di Australia, APRA dibiayai dari kontribusi (levy) lembaga yang diawasi. Untuk lembaga depository misalnya, yaitu lembaga yang menarik segala bentuk simpanan dari masyarakat, bebannya adalah 0.012% dari aset, dengan jumlah minimum AUD 500, maksimum AUD 1 juta. Variasi yang besar ini diambil agar lembaga depository kecil tidak terbebani.

Yayasan dana pensiun dibebani kontribusi yang lebih tinggi, 0.02% dari aset, tapi dengan rentang yang lebih rendah, yaitu AUD 300-46000. Cabang-cabang bank asing dikenai 0.006% dari aset, dengan rentang AUD 500-500 ribu.

Kalau angka di atas diterapkan di Indonesia, dengan aset Rp 99 triliun, maka BCA harus memberikan kontribusi Rp 11.9 miliar setahun. Dengan total aset perbankan sekitar Rp 1015 triliun, maka potensi kontribusi dari perbankan adalah Rp 121.8 milyar.

Di Australia, APRA menghabiskan sekitar AUD 50-60 juta per tahun, atau sekitar Rp 250-300 milyar, dengan jumlah staf sekitar 400 orang, atau rasio pengawasan 29.4 unit lembaga keuangan per staf. Sekitar 60-70% dari anggaran ini digunakan untuk membayar renumerasi karyawan.

Karena pengawasan selalu rawan terhadap korupsi, karyawan OJK perlu digaji dengan memadai, setaraf dengan swasta. Kalau jumlah lembaga yang diawasai diasumsikan 20-25 ribu unit, rasio pengawasan 30 unit/staf, maka diperlukan 660-830 staf OJK. Ini sangat ramping untuk ukuran Asia karena LPJK Korea memiliki 1400 staf.

Dengan asumsi rata-rata gaji sekitar 70% gaji pegawai APRA, setidaknya diperlukan Rp 291 milyar untuk karyawan, dan total biaya OJK Rp 416 milyar. Jumlah ini bisa membengkak mencapai 520 milyar lebih, tergantung asumsi yang digunakan.

Artinya, terdapat gap yang cukup besar antara potensi kontribusi perbankan dengan total biaya yang diperlukan. Lembaga keuangan bukan bank diperkirakan sulit memberikan kontribusi sebesar sektor perbankan, sehingga kekurangannya harus diambil dari APBN atau anggaran pengawasan perbankan BI yang tidak jadi digunakan.

Penutup

Uraian di atas menunjukan betapa kompleksnya persiapan yang harus dilakukan sebelum LPJK atau OJK dibentuk. Padahal, masalah transfer sistem pengawasan perbankan dari BI, pasar modal dari Bapepam dan pasar komoditi berjangka dari Bapebti masih belum dimasukkan. Demikian juga dengan bagaimana membangun mekanisme pengawasan perbankan yang sesuai dengan prinsip-prinsip dasar Komite Basel. Belum lagi bagaimana mengantisipasi berkembangnya transaksi keuangan melalui internet. Karena itu, Depkeu, BI, Bapepam, Bapebti dan DPR perlu lebih intensif dan transparan membuka wacana ini, dan tidak tergesa-gesa dikejar target waktu. Pengalaman buruk dengan UU yang lain jangan sampai terulang lagi.