December 12, 2018

UTANG LUAR NEGERI DAN CGI

(Dipublikasikan dalam Majalah Tempo, Vol. XXXI No. 47, 26 Januari 2003, hal. 105)

Setiap menjalang sidang Consultative Group on Indonesia (CGI), kontroversi tentang utang luar negeri muncul kembali. Pertanyaan krusialnya adalah, sudah optimalkah manajemen utang luar negeri (LN) Indonesia?  Optimal di sini tidak hanya dari segi fiskal saja, tapi pembangunan dan keadilan sosial.

Secara teoretis, ekonomi makro klasik mengenal konsep yang disebut Ricardian Equivalence (RE). Premis dasarnya, utang pemerintah bersifat netral, tidak mempunyai efek terhadap suku bunga, investasi, perdagangan, inflasi dan Produk Domestik Bruto (PDB). Konsekwensinya, tidak terdapat efek redistribusi pendapatan.  Ini memunculkan pameo "there is no burden of the national debt".

Dalam konteks utang LN, teori ini berpandangan, kalau pembangunan tidak dibiayai dengan utang LN, maka sumber dana diambil dari dalam negeri. Artinya, masyarakat harus membayar pajak yang lebih tinggi, sehingga pendapatan disposabel merosot. Akibatnya, konsumsi domestik berkurang. Karena konsumsi menyumbang 50-70% pertumbuhan, maka pertumbuhan pun terhambat. 

Kedua argumen di atas melahirkan manajemen utang klasik a la IMF dan Bank Dunia.  Yaitu, negara dengan utang tinggi harus menambah utang lagi sehingga ekonominya tumbuh. Pada gilirannya, debt ratio (rasio utang terhadap PDB) diharapkan turun, dan utang menjadi manageable. 

Secara teori argumen di atas dibantah oleh analisis "there is a burden of the national debt". Maksudnya, utang pemerintah mencerminkan pengeluaran yang dibiayai defisit anggaran, sehingga konsumsi domestik naik berlebihan. Ketika konsumsi domestik  melebihi tingkat lestari, suku bunga dan inflasi jangka panjang naik. Selain itu, investasi lebih rendah, defisit perdagangan meningkat dan potensi PDB lebih rendah.

Karena good governance tidak berjalan, sementara para kreditor, terutama Bank Dunia, gagal menerapkan prinsip prudensial, tingkat kebocoran pun tinggi. Akibatnya, untuk negara miskin seperti Indonesia, RE cenderung tidak cocok.

Kalau diringkas, manajemen utang LN pemerintah difokuskan pada penjadwalan ulang melalui Paris Club, dan penambahan utang baru melalui CGI. Tolok ukur yang dipakai pun klasik, yaitu debt ratio. Intinya, jika debt ratio terlalu tinggi, maka utang lama dijadwal ulang. Tapi untuk menutup defisit fiskal, dibuat utang baru lewat forum CGI. Prakondisinya, stabilitas makro harus dijamin.

Gaya manajemen ini diklaim Menteri Keuangan, IMF dan Bank Dunia berhasil menurunkan debt ratio menjadi 71%.  Jadi, klaim mereka, utang pemerintah lebih sustainable, sehingga manajemen utang pemerintah sudah benar. Bahasa teorinya, sudah optimal dan memenuhi RE.

Klaim di atas sangat tidak sahih karena beberapa alasan. Pertama, bukan manajemen utang yang berperan besar menurunkan debt ratio, tapi apresiasi Rupiah terhadap US dolar. Ini adalah resultante dari stabilitas politik dan depresiasi US dolar terhadap mata uang lain selama 2002.

Kedua, “prestasi” di atas dicapai dengan biaya sosial yang tinggi. Misalnya, anggaran untuk sektor sosial (pendidikan dan kesehatan), sektor stratejik (pertahanan dan keamanan) dan sektor produksi riil (pertanian, kehutanan dan sebagainya) menjadi korban. Ini karena jumlah pembayaran pokok dan bunga utang hampir dua kali lipat anggaran pembangunan, dan memakan hampir separuh penerimaan pajak. Untuk tahun 2003, 42% pajak habis guna membayar pokok dan bunga.

“Prestasi” di atas juga dicapai dengan menjual obral saham BUMN dan aset BPPN, yang sangat merusak future earnings Indonesia dan mengganggu kepentingan stratejik. Selain itu, pengurangan subsidi dilakukan besar-besaran, dengan resiko merusak modal utama berupa stabilitas politik.

Ketiga, pola penjadwalan ulangnya pun tidak terlalu bagus. Pemerintah dan Bank Dunia mengklaim, Indonesia memperoleh terms yang semakin baik dalam Paris Club (PC) 3, dibandingkan PC1. Masa jatuh tempo misalnya, naik dari 11 tahun ke 18 tahun untuk utang non-ODA (Overseas Development Assistance).  Masa tenggang (grace period) naik dari 5 tahun ke 10 tahun untuk ODA, dan ada penjadwalan ulang terhadap bunga.

Namun, berdasarkan laporan European Network on Debt and Development (EURODAD), terms yang diperoleh Indonesia lebih jelek dari negara lain.  Indonesia hanya diberikan Houston Term. Padahal kalau memperoleh Naples Term, Indonesia bisa meminta pengampunan hingga 67% dari total utang non-ODA. Untuk utang ODA, bahkan bisa memperoleh masa tenggang 16 tahun, dengan tingkat bunga yang didiskon selama 40 tahun.

Sebagai bandingan, Pakistan memperoleh pemotongan 30% dari net present value (NPV) utang ODA dan non-ODA. Sisa utang ODA dijadwal ulang 38 tahun, dengan masa tenggang 15 tahun. Yugoslavia memperoleh potongan 66,7% dari NPV utangnya, sementara Polandia dikurangi 50% dari total utang.

Agar manajemen utang optimal, Indonesia perlu memperjuangkan term seperti Polandia dan Yugoslavia. Bukan dengan Paris Club dan CGI seperti saat ini. Lebih penting lagi, orientasi manajemen utang harus lebih luas dari sekedar asset and liability management (ALM). Debt sustainability perlu dikaitkan dengan pembangunan dan keadilan sosial. Oleh sebab itu, indikatornya tidak lagi hanya debt ratio, tapi ditambah rasio debt service terhadap pajak dan anggaran pembangunan.

Kombinasi strateginya banyak, tapi minimal mencakup: pengurangan utang LN melalui pola mirip Brady Bonds, penjadwalan ulang dengan Naples Term, integrasi manajeman utang LN dan dalam negeri sehingga memungkinkan p;roject financing swap, dan berbagai bentuk rekayasa keuangan lain.

Selain itu, seperti pernah saya usulkan, perlu pembatasan terhadap nilai maksimum debt service sebagai rasio terhadap pajak, melalui UU Keuangan Negara. Di sini, pembangunan umum lebih diprioritaskan dari pembayaran utang. Jadi, dana APBN dipakai dulu untuk pembangunan, baru sisanya untuk bayar utang. Tidak sebaliknya seperti yang dilakukan saat ini.